1999年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施已10年，社科院專家提出應(yīng)再修訂——

危害海洋環(huán)境罰款不應(yīng)有上限

1982年出臺(tái)、1999年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)于防治海洋環(huán)境污染、保護(hù)海洋自然生態(tài)、促進(jìn)我國(guó)海洋資源的可持續(xù)利用、有效地維護(hù)中國(guó)的海洋主權(quán)，起了非常重要的作用。到今年，修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施整整10個(gè)年頭了，而這10年，隨著我國(guó)沿海發(fā)展和海上資源開發(fā)的不斷深入，各種形式的海洋環(huán)境保護(hù)問題也不斷出現(xiàn)。從向大海排污，到個(gè)別外國(guó)商船將商業(yè)垃圾傾倒在我國(guó)領(lǐng)海，再到類似原油泄漏這樣造成海洋環(huán)境大面積被污染的事件，我國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)新鮮話題，不時(shí)進(jìn)入公眾視野。

　　面對(duì)新形勢(shì)，近年來專家學(xué)者不斷提出，應(yīng)該適應(yīng)發(fā)展，及時(shí)修訂我國(guó)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》。記者日前就此專門采訪了環(huán)境保護(hù)立法專家、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所的常紀(jì)文研究員。他認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢(shì)，并在多個(gè)方面表現(xiàn)出自相矛盾或不足，迫切需要再修訂。

　　統(tǒng)一海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)方法和標(biāo)準(zhǔn)

　　常紀(jì)文研究員首先向記者表示，按照不同的海洋與陸地分界標(biāo)準(zhǔn)，海洋主管部門和環(huán)保主管部門之間的管轄區(qū)域存在交叉，管轄行為嚴(yán)重重復(fù)。

　　據(jù)了解，我國(guó)現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)海陸劃分采用的是"實(shí)際海岸線說",即以海岸線即沿海陸域和水域分界線的劃定作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第95條規(guī)定，沿海陸域"是指與海岸相連，或者通過管道、溝渠、設(shè)施，直接或者間接向海洋排放污染物及其相關(guān)活動(dòng)的一帶區(qū)域。""這是咱們最容易理解的標(biāo)準(zhǔn)，即有陸地的地方的環(huán)境問題由環(huán)境保護(hù)行政主管部門主管，有海水的地方的環(huán)境問題由海洋、港務(wù)監(jiān)督等部門主管。"常紀(jì)文表示。

　　但是，出于國(guó)家利益考慮，我國(guó)目前對(duì)領(lǐng)海起點(diǎn)的劃分采用了"基點(diǎn)說",也就是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中規(guī)定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，這也是目前世界各個(gè)臨海國(guó)家普遍采用的劃分標(biāo)準(zhǔn)。按照基點(diǎn)說，基點(diǎn)連線以內(nèi)的水域?qū)儆趦?nèi)水，其法律地位相當(dāng)于陸地，因此環(huán)境保護(hù)行政主管部門從20世紀(jì)80年代起就一直很重視這一與陸地和海岸工程有緊密聯(lián)系的地域的環(huán)境管理問題，在沿海水域建立了近海監(jiān)測(cè)網(wǎng)，并定期發(fā)布《中國(guó)近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》。而1999年修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定："國(guó)家海洋行政主管部門按照國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)視規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，管理全國(guó)海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、監(jiān)視，制定具體的實(shí)施辦法，會(huì)同有關(guān)部門組織全國(guó)海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)，定期評(píng)價(jià)海洋環(huán)境質(zhì)量，發(fā)布海洋巡航監(jiān)視通報(bào)。"海洋行政主管部門基于這一授權(quán)，在近海海域也設(shè)立了很多環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)。而兩部門使用的監(jiān)測(cè)方法不盡相同，監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)也不一致。因此，造成了國(guó)家監(jiān)測(cè)資源的浪費(fèi)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。特別是在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上常常出現(xiàn)自相矛盾的現(xiàn)象，這大大影響了我國(guó)在國(guó)際上的公信力和發(fā)言權(quán)，也給國(guó)際社會(huì)留下了話柄。

　　常紀(jì)文研究員建議，鑒于環(huán)保已經(jīng)成為國(guó)際話題，事關(guān)國(guó)家形象和國(guó)家利益，因此這種自相矛盾的現(xiàn)象必須通過修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》加以杜絕。他表示，可以保留一套監(jiān)測(cè)班子，其監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)要強(qiáng)制性地由相關(guān)部門及時(shí)共享，最起碼，海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)方法和標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一。

　　罰款標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該適當(dāng)提高

　　《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂于1999年，距今已經(jīng)10年了。常紀(jì)文研究員表示，很多在當(dāng)時(shí)看來很嚴(yán)厲的一些罰款措施，在今天看來卻不盡然，因此有必要修訂現(xiàn)行法律，大幅度提高罰款的額度。

　　現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第73條至第91條設(shè)立了以下幾個(gè)罰款幅度："3萬元以上20萬元以下"、"2萬元以上10萬元以下"、"2萬元以下"、"1萬元以上10萬元以下"、"5萬元以上50萬元以下"、"5萬元以上20萬元以下"以及"按照直接損失的30%計(jì)算、但最高不得超過30萬元"等。對(duì)于將中國(guó)境外廢棄物運(yùn)進(jìn)中國(guó)管轄海域傾倒的，規(guī)定的處罰也只是"根據(jù)造成或者可能造成的危害后果，處10萬元以上100萬元以下的罰款".

　　常紀(jì)文研究員認(rèn)為，這些標(biāo)準(zhǔn)不但明顯過低，而且還有最高限制，必須修訂。他說："2008年修訂的《水污染防治法》把最輕的罰款定為500元以下，最高的僅規(guī)定按照水污染事故造成的直接損失的30%計(jì)算罰款上限，廢除了以前設(shè)定的數(shù)額上限。在海洋環(huán)境保護(hù)方面，應(yīng)當(dāng)予以借鑒。特別是區(qū)別對(duì)待普通公民的輕微違法行為和企業(yè)的嚴(yán)重違法行為，寬嚴(yán)相濟(jì)。"

　　其中，對(duì)于連續(xù)或者持續(xù)的環(huán)境違法行為的處罰，現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)也顯得太低。現(xiàn)行法律規(guī)定，主管部門對(duì)連續(xù)或者持續(xù)的環(huán)境違法行為，例如長(zhǎng)期超標(biāo)排放水污染物的行為、故意偷排廢水的行為等，只能在某個(gè)罰款幅度中選擇高位部分處罰。而現(xiàn)在的罰款普遍不多，因此，不足以打擊連續(xù)或者持續(xù)污染海洋的違法行為。對(duì)此，常紀(jì)文研究員建議，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，引入按照違法次數(shù)和違法時(shí)間累計(jì)計(jì)算罰款的制度，可以借鑒《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《水污染防治法》的規(guī)定，建立按照應(yīng)繳排污費(fèi)的多少倍來計(jì)算罰款的制度。

　　與罰款相關(guān)聯(lián)的海洋環(huán)境污染損害賠償問題，也需要通過修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》予以解決。現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定："造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失";"對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。"這就把生態(tài)損失納入了環(huán)境污染損害的賠償范圍。但是，目前，全國(guó)沒有統(tǒng)一、明確的海洋環(huán)境污染損害核算方法，這使得上述規(guī)定往往難于執(zhí)行。

　　適當(dāng)引進(jìn)行政代履行制度等強(qiáng)制措施

　　目前，在海洋環(huán)境污染防治領(lǐng)域，對(duì)很多違法排污的行為，海洋行政主管部門、環(huán)境保護(hù)行政主管部門除了享有次數(shù)有限的罰款權(quán)外，別無他法，因此也有必要引進(jìn)"行政代履行制度".據(jù)常紀(jì)文介紹，環(huán)境保護(hù)的行政代履行制度屬于行政強(qiáng)制措施。它又被稱為"行政代執(zhí)行制度",即法定義務(wù)人拒不履行或者履行法定義務(wù)達(dá)不到規(guī)定要求，行政機(jī)關(guān)指定其他有履行能力的單位代為履行，履行費(fèi)用由法定義務(wù)人承擔(dān)的制度。簡(jiǎn)單的說，就是"我治理你埋單".它起源于美國(guó)，1994年被我國(guó)的《固體廢物污染環(huán)境防治法》首次引進(jìn)，建立了危險(xiǎn)廢物的代為處置制度。實(shí)踐證明，這一制度效果不錯(cuò)，已被引進(jìn)到2008年修訂的《水污染防治法》中。

　　常紀(jì)文研究員建議，一方面，首先由環(huán)保等行政主管部門對(duì)違法者依法提出"責(zé)令限期采取治理措施，消除污染"的要求。如違法者不按要求采取治理措施或者不具備治理能力，主管部門指定有能力處理的單位代為治理污染，代為治理所需的全部費(fèi)用由違法者承擔(dān)。另一方面，對(duì)于違法設(shè)施，由可以調(diào)動(dòng)公安等強(qiáng)力部門的縣級(jí)以上地方人民政府采取措施，而不是由海洋行政主管部門對(duì)違法者提出"責(zé)令限期拆除"的要求，如違法者逾期不拆除違法設(shè)施，地方人民政府組織應(yīng)當(dāng)組織公安、環(huán)保等部門的力量，強(qiáng)制拆除，強(qiáng)制拆除所需的全部費(fèi)用由違法者承擔(dān)。

　　現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》沒有對(duì)限期治理設(shè)定具體的時(shí)限，對(duì)限期治理的后果也沒有明確規(guī)定，給一些地方政府奉行地方保護(hù)主義、無限期延展治理時(shí)限留下了空間，因此，在修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以克服。例如，規(guī)定限期治理的期限最長(zhǎng)不超過1年或者兩年。對(duì)企業(yè)限期治理不達(dá)標(biāo)的情況，也應(yīng)當(dāng)有明確的處罰條款，如停產(chǎn)或關(guān)閉。

　　目前，就經(jīng)濟(jì)成本而言，"違法成本低、守法成本高"已經(jīng)成海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的普遍現(xiàn)象，因此，很多企業(yè)的負(fù)責(zé)人不怕罰款，但是他們害怕被行政拘留。常紀(jì)文建議，在修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)借鑒《水污染防治法》的修訂經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)治安拘留的措施，對(duì)一些既違反海洋環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定、又危害公共安全、觸犯《治安管理處罰法》的故意行為，規(guī)定給予1日以上15日以下的治安拘留處罰。