《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》日前正式公布。這是新世紀以來連續第八個以“三農”為主題的中央一號文件。文件明確了新形勢下水利的戰略定位。
2011年1月1日，《山東省用水總量控制管理辦法》正式實施。水利部部長陳雷對此的評價是：“這是山東破解缺水之困的關鍵措施、戰略之舉、創新之路，起點高、措施實、帶動強，開創了全省區域內嚴格推行用水總量控制之先河，對嚴格管理水資源必將產生重大而深遠的影響，在全國水利發展史上具有里程碑意義。”
出臺這項地方政府規章，意味著山東在取用水方面將有許多制約。人們不禁要問，山東為什么要自我革命、“自縛手腳”?“這是貫徹落實科學發展觀的高度自覺和對山東未來發展的高度負責。”山東省委書記姜異康說。
立題有因
新時期治水方略應運而生
有一組數字，讓山東既為之自豪，又為之不安：山東以占全國1.07%的水資源，灌溉著占全國6.17%的耕地，生產了占全國8.1%的糧食，養育了占全國7.1%的人口，支撐了占全國10.08%的經濟總量。
自豪，是因為山東人民多年來在解決水的問題上孜孜以求，堅持開源節流并舉，攔蓄地表水，開發地下水，引蓄黃河水，調引長江水，推行節約用水，利用非常規水源，水資源開發利用成效巨大。水資源保障能力顯著提高，水利工程年供水能力達280億方，占水資源總量的71%;遇中等偏上干旱，可實現有旱象無旱災;在嚴重缺水的山東生活的人們，并感覺不到明顯的缺水。節水水平大幅上升，到2009年底，萬元GDP取水量為72方，是全國平均值的34%;工業萬元增加值取水量為17方，是全國平均值的近15%;工業用水重復利用率為89%;節水灌溉面積占到有效灌溉面積的72%;農田灌溉水有效利用系數達到0.6，高出全國平均水平10個百分點。可以說，在水資源開發利用方面，各地能想到的方法，山東都已想到;常規性的開源節流措施，山東都以最積極的態度付諸實施。
不安，是因為這組數字揭示了一個無法回避的現實：山東水資源開發利用已接近極限，水資源和水環境已不堪重負!
山東水資源短缺、水生態脆弱、水災害威脅三大水問題并存，特別是水資源嚴重匱乏的自然稟賦條件無法改變。山東多年平均年降水量679.5毫米，時空分布不均，開發利用難度大。全省多年平均年水資源總量為303億方，人均水資源量為334方，不到全國人均占有量的1/6，僅為世界人均占有量的1/25，遠低于國際公認的維持一個地區經濟社會發展所必需的人均1000方水資源量的臨界值。全省地表徑流開發利用率已超過50%，遠遠突破國際公認的開發利用上限;地下水年均可開采總量為125億方，目前年開采已達120億方，占全省總供水量46%。不少地方由于連年過度超采地下水，已導致地下水位持續下降、漏斗區面積不斷擴大，甚至造成了地面沉降、河道斷流、濕地萎縮、海水倒灌等一系列生態問題。
即使如此，全省水資源供需矛盾依然突出。山東省目前年缺水近40億方，而可新增水量極為有限。黃河水每年分配給山東的指標不可能增加，目前大規模地利用淡化海水的成本和生態問題尚難解決，現階段省內洪水資源利用的潛力只有5億方水，連同南水北調2013年通水后調來的15億方長江水，全省年僅增加20億方供水，不僅無法滿足當前的新增取水需求，而且與現狀用水缺口相比仍缺少20億方。
新增水源有限，“開源”成本更高，傳統的用水方式和發展方式已難以為繼。隨著山東經濟文化強省建設的全面推進，工業化、城市化、現代化進程不斷加快，特別是“一線三點”(以科學發展為主線，高點定位、多點支撐、重點帶動)戰略的實施，用水需求仍將增加，水資源供需矛盾將進一步加劇。
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在對未來的謀劃中，在“轉方式、調結構”的行動中，在建設經濟文化強省的進程中，山東省委、省政府對水的認識不斷提升，對水資源管理的要求不斷提高：水是不可或缺的戰略資源。必須探尋一條以水資源可持續利用支撐經濟社會可持續發展的路子，為山東又好又快發展提供強有力支撐。省委書記姜異康強調：“水資源短缺是山東經濟社會發展的最大瓶頸制約。保障水安全，是各級黨委、政府的重要任務。”
2009年初履新的山東省水利廳黨組書記、廳長杜昌文清醒地認識到：“保護好、配置好、利用好水資源，是水行政主管部門最根本、最核心的職能。”于是，水利廳黨組展開了一系列調查研究，集思廣益，以“統籌治水、科學用水、依法管水”為統領，形成了山東省新時期治水方略：
“加快實現六個轉變”從以防洪減災為主向統籌治水轉變，從以工程建設為主向建管并重轉變，從供水管理向需水管理轉變，從以行政管理為主向實行綜合管理轉變，從依靠財政直接撥款向政府主導多元化投資轉變，從以服務農業為主向為經濟社會發展全局服務轉變。其中，提出“水資源管理是全部水利工作的核心”，強調“必須走內涵式發展的路子”、“必須建立最嚴格的水資源管理制度”等，頗為引人注目。
“著力構建六大體系”城鄉一體的供水保障體系，安全可靠的防洪減災體系，雨洪水資源化工程體系，節水型社會管理體系，水生態保護體系和現代水利信息化體系。六大體系緊緊圍繞水資源管理這一核心，形成一個有機整體。
“切實強化六項措施”提高水利規劃設計水平，加快推進水利投資建設進程，加強水利工程運行管理，增強水行政執法效能，加大水利改革創新力度，提升水利隊伍整體素質。在樹立現代治水理念、建設現代水利工程的基礎上，保障措施突出了建立現代水利制度、普及現代水利科技、實行現代管理方式、強化現代水利服務，富有時代氣息。
這一治水方略，是新時期中央治水方針、水利部治水新思路與山東實際相結合的成果，為加快實施最嚴格水資源管理制度打下了堅實的理論和思想基礎。
破題有道
創造水利創設性立法奇跡
2009年1月，回良玉副總理提出實行最嚴格的水資源管理制度。同年2月，水利部專門召開會議作出部署。
2010年10月19日，山東省省長姜大明簽署第227號省政府令，頒布《山東省用水總量控制管理辦法》。
短短一年多時間，山東創造了水利創設性立法的奇跡。這項成果，歸功于山東省委、省政府的高度重視和水利部的正確指導。
依理而行，其行必準。山東省落實最嚴格水資源管理制度，出臺《辦法》，始終著眼于實現水資源的可持續利用，從嚴把住“三個關口”，到確定實行區域年度取用水總量控制這個重點，再到抓住嚴格新增取水許可這個關鍵環節，在制度設計上剝繭抽絲，在機制原理上科學把握，步步推進、層層深入，充盈著智慧的光芒。
山東省提出，建立最嚴格的水資源管理制度，必須嚴格控制三個關口：一是把住用水總量關，超過區域用水總量指標的新增取水一律不予審批，對違法許可、非法取水的責任人追究相應責任;二是把住用水效率關，未完成年度用水效率考核的相應核減下一年度用水指標;三是把住納污容量關，使造成水體污染者付出相應代價。
在上述三個關口中，山東省確定重中之重是建立需水管理機制，實行區域年度取用水總量控制，把區域實際取用水量控制在以年度為周期可補充、可循環、可持續利用的范圍內，保障地下水采補平衡。這樣，才能實現全省水資源的有效保護、合理開發和永續利用，才能真正落實最嚴格水資源管理制度。
從區域年度取用水總量控制出發，山東省把嚴格新增取水許可審批作為關鍵環節，明確了申請新增取水許可至少必須具備的條件：一是必須符合年度用水計劃。二是必須符合產業政策和布局規劃。三是必須符合用水定額標準。四是必須通過水資源、水土保持和防洪“三項論證”。五是節水和污水處理必須符合“三同時”要求，即與工程建設同時設計、同時建設、同時運行。六是必須使用符合技術標準的節水和計量設施。
“只有將全省取用水總量控制在下個年度能補充的范圍內，新增取水靠內部挖潛、提高效率，形成‘一控雙促’的倒逼機制，即：控制用水總量，促進用水方式和發展方式的轉變，才能保障區域水資源的可持續利用。”杜昌文說。
凝聚智慧的成果，還要依靠法規的形式增強效力。省長姜大明指出：“山東的水利工作取得了很大成績，為全省經濟社會發展提供了有效保障。但是，仍存在許多薄弱環節，必須從制度層面上加以解決。”省委副書記劉偉就解決水資源重大戰略問題多次作出批示，進行指導。副省長賈萬志始終關注《辦法》制定出臺的全過程，并在關鍵環節上親自協調。
對于《辦法》，有人這樣評價：它源于水法，又發展了水法。
事實正是如此。2002年水法確定了一項基本制度“國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度”。這正是山東建立最嚴格的水資源管理制度、出臺《辦法》的法律依據。
依據法律，山東創造性地將我國在水資源管理領域中的新理念，將山東在實踐探索中積累的新經驗，通過《辦法》固化下來，指導新時期的水資源管理工作。
“《辦法》突出了五項基本理念。”水利廳副廳長劉勇毅介紹，“一是突出科學配置理念，努力使有限的水資源發揮最大經濟、社會和生態效益;二是突出需水管理理念，走內涵式發展路子，確定取用水戶的用水總量，遏制不合理用水需求，引導需水方改變用水方式，提高用水效率和效益，從而引導各地發展節水經濟，建設節水型社會;三是突出綜合利用理念，綜合考慮經濟社會發展與水資源節約、水環境治理、水生態保護，強調統籌利用區域外調入水、地表水、地下水開發利用，逐步將地下水作為戰略儲備資源;四是突出統籌兼顧理念，滿足生活用水需要，協調生態環境用水，合理規劃和保障經濟社會用水，合理確定工業、城市發展規模和產業結構，實現城鄉經濟社會發展與水資源、水環境承載能力相協調;五是突出維護生態理念，把保護水生態環境與開發利用水資源放在同等重要位置，促進水生態系統保護與修復，促進地下水采補平衡。”
這些先進的治水理念和建立在實踐基礎上的理論升華，構成了山東出臺《辦法》的理論基礎。
解題有期
用水管理步入科學軌道
已行撥云見日之功，當收綱舉目張之效，關鍵在落實。“《辦法》正式實施只是邁出第一步，貫徹落實才是一場打破水資源瓶頸制約的重大戰役。建立和實行最嚴格的水資源管理制度，將極大地提高全省水資源管理水平，增強水資源保障能力，但要付出更多艱辛和努力。”杜昌文說。
實施最嚴格的水資源管理制度，必須進一步統一思想認識。山東省加大宣傳力度，廣泛宣傳實行最嚴格水資源管理制度的意義和價值，有針對性地解疑釋惑。針對會不會限制發展的擔心，說明只有實行用水總量控制，嚴格限制不合理用水需求，才能有效保障合理用水需求;針對用水總量是分配指標的認識誤區，說明區域用水總量控制指標是根據區域水資源稟賦條件科學測算出來的，實際用水量超過了控制指標，就難以更新補充，就是不可持續的，就會損害區域的生態環境。
在《辦法》出臺前，山東就已經完成境內跨設區市河流及水庫的水量分配工作，制定了《2011—2015年用水總量控制指標(暫行)》、《水功能區限制納污控制指標(暫行)》，積極推進水資源預警管理工作，組織編制了《主要農作物灌溉定額》、《重點工業產品取水定額》、《山東境內黃河及所屬支流水量分配暨黃河取水許可總量控制指標細化方案》。《辦法》正式實施前，逐級下達了用水總量、用水效率、納污容量控制指標，建立起以用水總量為主體的一整套控制指標體系，為實行最嚴格的水資源管理制度奠定了堅實的基礎。
對違規許可、無證取水、超標排污及擅自減免、拒不交納水資源費的依法嚴懲。在全省組織開展了為期8個月的水資源專項整治行動，封閉自備井3701眼，限期補辦取水許可證5953戶，立案查處非法取用水案件1519件，追繳水資源費7058萬元，為實行最嚴格水資源管理制度營造了良好的執法環境。
嚴格用水監測。建設完善取用水計量監測體系，重點加強了主要城市供水水源地、地下水超采區、海水入侵區的監測站網建設，同時加強對用水戶的用水計量設施的配套監管。明確監測責任主體，區域年度用水總量監測由水文部門負責，用水戶用水計量監測由批準取水的水行政主管部門負責，制定統一規范的操作方案，保證監測數據的公信力，實行監測資料信息共享。
監測數據作為考核和制定年度指標的依據，嚴格責任考核。把水資源開發利用、節約保護的三方面主要控制性指標作為“紅線”管理，納入當地經濟社會發展綜合評價指標體系，實行地方行政首長負責制，并把考核結果作為核定區域年度用水量和評價各級政府執政能力、發展實績的重要依據。對突破“紅線”的，對政府及有關部門相關責任人嚴格“問責”。
通過這些工作，將用水總量與定額管理相結合，將總量控制與責任考核相掛鉤，將實際取用水量與今后用水指標相聯系，能夠充分發揮制度的設計功能。從發揮制度的導向功能上說，嚴格按不同產業的用水定額標準審批用水許可，能夠有效引導各地自覺地轉變發展方式，調整布局結構，發展節水型經濟，建設節水型社會，使當地經濟社會布局和總體發展戰略與水資源稟賦條件相適應。從發揮制度的約束功能上說，把住新增用水許可關，就能夠真正控制住取水總量，從而形成倒逼機制，引導各地眼睛向內挖潛力、找出路，通過節約用水、循環用水，轉變用水方式，提高用水效率來拓展發展空間。
怎樣才算得上真正開始步入科學發展的軌道?山東省以新增用水許可為突破口，帶動用水總量控制的實行;以用水總量控制為突破口，帶動最嚴格水資源管理制度的建立;以最嚴格水資源管理制度為突破口，帶動水資源可持續利用的實現;以水資源可持續利用為突破口，帶動整個社會轉方式、調結構。這樣的理念，這樣的選擇，這樣的行動，就是最好的例證。
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日前，水利部與山東省人民政府簽署了《共同推進山東現代水利示范省建設合作備忘錄》。按照《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》力爭通過5到10年的努力從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面、努力走出一條中國特色的水利現代化道路的部署和水利部、山東省政府簽署的《現代水利示范省建設合作備忘錄》要求，經過10年左右的努力，加快建成現代化水網、防汛抗旱保障、雨洪水資源利用、水生態、節水型社會管理和水利信息化等六大體系，基本實現水利現代化。“十二五”期間，要大幅度提升城鄉供水保障能力,年供水能力達到300億立方米，基本滿足一般年份經濟社會發展用水需求;大幅度提升防洪抗旱減災能力,基本完成規劃內重點中小河流重要河段治理任務，重點城市達到100年一遇以上防洪標準;大幅度提升農田水利建設水平,初步建成旱能澆、澇能排的農田灌排系統;大幅度提升水系生態質量,基本實現地下水采補平衡;大幅度提升節水型社會管理水平;大幅度提升水利科技與信息化水平，讓科技創新能力明顯增強。
目前，山東省正在全面實施新時期治水方略，大力推進山東現代水利示范省建設，在完善水資源管理制度的同時，加快構建水資源開發利用和優化配置工程體系。依托南水北調山東段工程和膠東調水工程，著力構建“南北貫通、東西互濟、河庫相連、蓄引結合、城鄉一體”的水資源調配工程體系，并按照“上游涵養水源、中游庫河調蓄、下游河口濕地”的模式，以雨洪水資源化利用和水生態保護為重點，著力構建生態水系，統籌解決水資源短缺、水災害威脅、水生態惡化三大水問題。
可以預見，隨著《辦法》的正式實施，山東的水資源保障能力將提高到一個新的水平，山東的科學發展將開創一個嶄新的局面，山東將以更加從容、堅定的步履，走上“生產發展、生活富裕、生態良好”的文明發展之路。
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